关于辽宁省抚顺市资源型城市转型工作的调查

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矿业经济的持续走低，不仅影响到与矿相关行业的发展，而且，曾经因矿产资源而兴起的众多资源型城市也面临着生存的压力。
众多资源型城市作为我国老工业的基地，虽得到国家的政策支持，但是受到地理位置偏僻、大型企业多、历史包袱重等多种原因的制约，在转型发展中仍面临诸多困难和问题。
归根结底，资源型城市在转型发展过程中面临的主要矛盾是体制机制尚未理顺。因此，推动资源型城市转型应当按照全面深化改革的总体要求，通过改革体制、机制理顺深层次利益关系，激发城市的创新发展、自主发展活力。同时，在发展过程中也应当协调好资源配置、民生问题、生态环境、公共服务等之间的关系。
辽宁省抚顺市是一个有着百年煤炭开采历史的资源型城市，近年来，在城市转型发展的过程中，该市走出了一条颇具特点的道路，其它资源型城市可资借鉴。
这是个因煤而兴，曾被誉为中国“煤都”，为共和国经济发展做出巨大贡献同时也付出巨大牺牲的城市；
这是个因煤而困，高度依赖的煤炭资源日渐枯竭，地质灾害严重，经济发展和转型缓慢的城市；
这是个因势而为，正抓住新一轮振兴东北战略机遇，争创资源型城市可持续发展试验区和为资源型城市转型提供示范的城市。
这个城市就是抚顺，一个有着一百多年煤炭开采历史，国家老工业基地和煤炭资源枯竭双重因素叠加的城市。
百年“煤都”正蜕变
2009年3月，抚顺被国务院确定为第二批资源枯竭城市；2013年，又被确定为资源衰退型转型城市。这两个国家级“名号”，对抚顺来说，既是“福音”又是危机，既是压力又是动力。
先有矿后有城，因煤而建、因煤而兴，而又因煤而困。抚顺跟其他矿业城市一样，从建城之日起就注定了其未来的多舛命运。而煤在城下、城在煤上、矿城合一的“先天性不足”，又使抚顺始终无法摆脱“资源魔咒”的折磨。
一百多年持续的超强度煤炭开发，让抚顺这座城市满目疮痍、伤痕累累，地表在塌陷，房屋和基础设施在毁坏，连片的棚户区因塌陷而不得不停产的企业不断出现。

更重要的是，在全国经济进入新常态的大环境下，“以煤为主”的抚顺经济随着煤炭经济的整体下滑而出现断崖。2014年，采掘业（以煤炭开采为主）占抚顺经济总量的比重已经降到了前所未有的最低点3.2%。
“主动适应经济发展新常态，紧紧抓住资源枯竭城市转型和新一轮振兴东北战略机遇，全力以赴促转型、调结构、稳增长、保发展、惠民生，为资源枯竭城市转型趟出一条新路，提供好的示范！”抚顺市委、市政府拿出壮士断腕的勇气和智慧，向资源枯竭宣战，向转型升级进军。
成也煤炭，败也煤炭。抚顺之所以沦落到现在的困难境地，关键就在于“一煤独大”，患上了煤炭依赖综合症。如果继续依赖煤炭，在传统经济模式和产业结构里打转转，只能是死路一条，必须寻找和培育新的经济增长。抚顺市委、市政府充分认识到了这一点。
他们从促进产业结构优化发展入手，加大传统产业升级改造，不断培育接续产业，以增量调结构，以创新促升级。在工业结构优化升级方面，全市开工亿元以上重点项目195个，完成投资350亿元，研发投入增长21%，新增国家级高新技术企业9家，完成高新技术产品增加值208亿元、增长10%。全市重点工业产业集群实现销售收入1910亿元、增长16.7%，隆基电磁等4户企业分别引进海外先进技术，新钢铁、红透山铜矿等企业信息化和工业化融合工作走在全省前列。
同时，大力发展服务业，以电子商务为代表的现代服务业取得了新进展。沈抚新城电子商务中心正式启动，引进企业50余家，“智慧电商谷”文化电商产业园、同城物联大厦、东北网贸港相继建成，全市电力商务交易额增长40%。新抚中央商务区主营业务收入进入全省10强，新宾满族文化旅游休闲集聚区晋升为省级现代服务业集聚区。
抚顺市还大力推进产城一体协调发展。沈抚新城产业区开工项目180个，完成投资328亿元，新增产值超亿元工业企业30家，成为了国家新型工业化产业示范基地；太平洋工业城累计进驻企业80家，一批项目已具备生产条件；石化新城化工及精细化工产业基地进驻企业突破100家、建成投产62家，引进世界500强霍尼韦尔催化剂、营口港物流等超亿元项目9个。
与此同时，该市积极争创资源型城市可持续发展试验区。他们编制了《抚顺市建设国家资源型城市可持续发展示范区顶层设计及系统发展规划》和“国家资源型城市转型暨可持续发展试验区”专项课题。目前，示范区起步区控制性详细规划、采沉影响区基础设施专项规划已经完成，示范区起步区1.5平方千米范围内的用地及建筑权属普查工作已完成。同时，初步形成了项目用地拆迁补偿方案。示范区内生态运动廊道、规划展示馆、“东北记忆”工业文明主体广场、中国北方越野车运动公园4个项目的规划已完成。其中，生态运动廊道项目施工图设计已完成。
该市把地质灾害治理作为重中之重，拟报国务院的《关于加快解决辽宁省抚顺市矿山地质灾害综合治理有关问题的报告》及《抚顺市矿山地质灾害综合治理方案》已经报送国土资源部，地质灾害治理专项申报工作正在推进中。截至目前，国家已累计支持该市地质灾害治理资金6.2亿元，开展了西露天矿南北帮滑坡监测和采沉区地面沉陷监测工作，搬迁采沉区居民4700多户，对采沉区部分道路进行了恢复改造，对海新河进行了整治。
“2014年，我市地区生产总值1276.6亿元、同比增长5.8%，规模以上工业总产值2776.7亿元、同比增长3%，公共财政预算收入134.2亿元、同比增长0.03%，万元生产总值能耗同比下降2.64%，化学需氧量排放量同比下降3.17%，二氧化硫排放量同比下降3.09%。”抚顺市发改委一位官员在接受中国矿业报记者采访时表示，抚顺市这两年在转型方面取得了长远发展，在国家相关部门组织的以经济、民生、生态等为主要指标，对全国67个资源枯竭型城市转型绩效考核中，位居第11位。
负重转型困难多
抚顺作为国家老工业基地和煤炭资源枯竭双重因素叠加的城市，虽然在国家的大力支持下转型发展取得了明显成效，但因区域偏僻、大型企业多、历史包袱重等多种原因的制约，在转型发展过程中还面临诸多困难和问题。
当前困扰抚顺最突出的问题是经济总量不足，产业结构不尽合理。2014年，抚顺市地区生产总值1378亿元，这样的经济总量要承载一个总人口230万人、城市人口140万元的地区稍显不足。而受经济持续下行的影响，加之老工业基地产业结构较为单一，地方财政增长十分有限。2014年全市公共财政预算收入134.2亿元，同比仅增长0.03%，为分税制以来财政收入增幅的最低点。而产业结构不合理的弊端也愈加突出。据统计，2014年，三次产业比重为7.0∶59.3∶33.7，工业内部石化、冶金、装备制造业分别占规模以上工业总产值的28.8%、20.4%和22.%。
“作为老工业基地，第二产业在国民经济中的比重一直较高，虽然这说明工业经济基础较好，但是由于第三产业发展不充分，在一定程度上弱化了经济发展活力。”抚顺市发改委一位官员表示。
而与捉襟见肘的财政收入形成鲜明对比的是，养老保险缺口巨大，这成为了影响抚顺市社会稳定的重大隐患。作为老工业基地的抚顺，历史上形成了国有企业集中、离退休人员多等问题，养老保险收支矛盾突出。2013年企业养老保险基金总收入52.6亿元，总支出却高达72.3亿元，收支相抵后当年缺口19.7亿元。加上2012年及以前的累计缺口57.1亿元，累计资金缺口76.8亿元。到2014年，预计养老保险资金累计缺口将会达到107.8亿元，这对一个全年公共财政预算收入才134.2亿元的抚顺来说，显然不堪重负。
而国有老企业改革历史遗留的问题也很突出。截至2013年底，抚顺市共完成国企改制653户，占因改制企业的86.3%。由于老工业基地历史包袱重、企业改制资产不足以安置职工等因素影响，目前仍有一些问题和矛盾难以破解。
“当前改制国企普遍存在的问题是破产企业统筹外预留费用严重不足，政策性破产企业社会职能移交未到位、后续资金缺口较大，厂办大集体遗留问题较多等。”抚顺市发改委上述官员介绍，据对57户破产企业调查，按照生命余年测算，统筹外费用需要4.5亿元，缺口2.3亿元。厂办大集体513户，职工总数193891人，绝大多数企业处于无资产、无生产经营活动、无主办国有企业的“三无”状态，企业账面资产6.96亿元，资产负债率659%，实际资产可变现不足5%。
抚顺市基础设施维修和地质灾害治理资金同样也面临严重不足问题。据了解，抚顺市因采煤塌陷导致地表变形，道路受损，道路、桥梁完好率较低，煤气、自来水、排水等地下管网超期服役和漏失严重，路灯电缆老化，而目前依据抚顺的财力状况根本无法弥补如此庞大的资金缺口。至于开采煤炭所引发的地面沉陷、地裂缝、崩塌、滑坡、矿震等地质灾害，导致的土地占压、耕地毁损、地貌景观破坏、地表水污染、空气污染等地质环境问题也十分突出，治理任务艰巨。据统计，目前，抚顺矿山地质灾害涉及城区面积57.8平方千米，占城市建成区面积的42.5%，直接影响450多家企事业单位和10余万人的生产生活问题。
以制度创新谋突破
资源型城市在转型发展中面临的主要矛盾，归根结底是体制机制尚未理顺造成的。推动资源型城市可持续发展，必须按照全面深化改革的总体要求，通过体制机制改革着力理顺深层次利益关系，通过综合性的制度创新激发资源型城市的自主发展、创新发展的内在活力，努力培育支撑可持续发展的核心能力。2015年5月，国务院发展研究中心《抚顺建设资源型城市可持续发展转型创新试验区研究》课题组认为。
“从根本上看，资源型城市可持续发展，是一个在市场经济条件下摆脱对单一自然资源依赖，实现从单一的工业城市向综合性现代城市、从生产主导型城市向消费主导型城市、从城市二元结构向包容性城市的根本转变。”该课题组认为，在这一过程中，必须要具备依靠市场优化资源配置的能力、公共服务和保障民生的能力、生态环境治理的制度设计和执行能力这三个方面的核心能力来协调推进经济发展、社会建设和环境保护。
要推动资源型城市形成可持续发展的核心能力，必须协调推进财税、土地、金融、产业、资源、环境等一系列的体制机制改革创新。该课题组提出的设立转型创新试验区、统筹推进资源型城市综合性制度创新得到了抚顺市委、市政府的认同。
“抚顺经济社会发展中面临的诸多困难和问题，归根结底是体制机制问题。”抚顺市发改委一位官员告诉中国矿业报记者，目前，抚顺市已编制了《抚顺市建设国家资源型城市可持续发展示范区顶层设计及系统发展规划》和“国家资源型城市转型暨可持续发展试验区”专项课题，同时还编制了《辽宁（抚顺）资源型城市可持续发展转型创新试验区总体方案（2015-2020）》，并上报省直属有关部门。此外，该市还恳请国家相关部门和省直部门尽快批准将抚顺市列为资源枯竭城市可持续发展创新试验区，探索资源型城市可持续发展新途径。
而抚顺采煤引发的地质灾害综合治理，以及受地质灾害影响而需搬迁改造的任务十分繁重。抚顺市建议将其列为全国采煤塌陷区综合治理示范区，在搬迁用地指标、项目核准等方面给予必要的政策和资金支持。
“从长远看，抚顺市的这些问题仅靠资金支持是远远不够的。但就眼下在制度创新还未突破之时，必要的资金支持还是离不了的。”抚顺市发改委一位官员对中国矿业报记者说，抚顺市2008年被国家确定为第二批资源枯竭型城市，中央财政通过转移支付给予了4年的政策支持。2012年国家发改委通过转型绩效考核，决定延长支持5年，到2016年结束。7年来，国家共下达资源枯竭城市支持资金30.61亿元，其中财力转移支付资金29.83亿元，接续产业发展等专项资金0.78亿元。资金重点用于社会保障及民生、保障性安居工程和城市公共基础设施维修维护等方面，促进了抚顺城市转型和经济社会协调和谐发展。
“但由于资源枯竭带来的错综复杂问题是长期历史遗留下来的，很难在短期内消化。”该官员建议，国家继续延长对资源枯竭城市的原有支持政策，继续延长对资源枯竭城市转移支付政策的执行期限至2020年，确保资源枯竭城市的民生需求和社会稳定。

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